Lissabon-traktaten
forfatter, tidl. MF (R) og tidl. MEP (Folkebevægelsen)
Et langt skridt henimod unionen
Præsident og udenrigsminister
Parlamentet bliver det vigtigste
Danmarks stilling svækkes
EU’s udenrigsminister
Militæret skal styrke
EU skal kunne fastsætte straffe
Den danske retsundtagelse
Den militære undtagelse
Charteret for menneskerettigheder
EU-retten får stadig forrang
Efterspillet til traktaten
Lissabon-traktaten afløser den Forfatningstraktat, der blev vedtaget af et topmøde i 2004, men som blev afvist med et stort flertal ved folkeafstemninger i Frankrig og Holland. Den har på enkelte punkter et lidt andet sprogbrug end Forfatningstraktaten, men det skal man ikke lade sig narre af. Lissabon-traktaten er den mest vidtgående udvidelse af EU’s magt siden afskaffelsen af vetoretten i økonomiske spørgsmål i 1987. Den fjerner en række beslutninger fra de nationale parlamenter. Og – hvad der er lige så afgørende – den gør det muligt at fjerne endnu flere beslutninger i fremtiden, uden at man behøver at vedtage nye traktatændringer.
Folkeafstemninger, som dem vi havde i 1992-93 om Maastricht-traktaten og i 1998 om Amsterdam-traktaten, vil i fremtiden næppe forekomme.
Det sidste skyldes den bestemmelse, som på fransk kaldes “passerelle” og på dansk “gangbro”. Den går ud på, at Det Europæiske Råd ”“ “topmødet” – kan vedtage en række ændringer i traktaten, herunder indførelse af kvalificeret flertal i beslutninger, der hidtil har krævet enstemmighed. Det kræves blot, at beslutningen træffes med enstemmighed, og at ingen af de nationale parlamenter siger nej til ændringen.
Derudover giver traktaten de store lande meget mere indflydelse, end de har i dag. Det bliver i fremtiden endnu sværere end i dag for en regering fra et lille land som Danmark at hindre uheldige beslutninger – selv i tilfælde, hvor vi har flere andre medlemslande til at støtte os.
Et langt skridt henimod unionen
Allerede med Maastricht-traktaten blev der oprettet en union (EU), der indtil Lissabon-traktaten har fungeret side om side med De Europæiske Fællesskaber (EF).
I praksis nåede man dog ikke særlig langt med unionsbestræbelserne. Det skyldtes, at der på de to unions-områder – retspolitikken samt det udenrigspolitiske og militære samarbejde – krævedes enstemmighed for de fleste beslutninger. De to områder var heller ikke omfattet af de samme regler som det økonomiske samarbejde, og Domstolen i Luxembourg havde ingen magt over dem. Derfor har Domstolens officielle navn indtil den 1. december 2009 været EF-Domstolen og ikke EU-Domstolen, som den nu hedder.
Med Lissabon-traktaten er enstemmighed nu undtagelsen. I hele 53 tilfælde er den erstattet af kvalificeret flertal. Samtidig får EU mulighed for at bestemme på en række områder, som organisationen ikke hidtil har beskæftiget sig med.
Man satser målrettet på, at udenrigspolitik og retspolitik skal være en lige så naturlig del af EU’s virksomhed, som den økonomiske politik er det.
EU har indtil nu været ledet af et formandskab, som hvert halve år er gået på skift mellem medlemslandene. Denne ordning har ikke været tilfredsstillende for tilhængerne af unionen. Den betyder jo, at det er svært at få øje på, hvad EU står for.
Derfor skal der nu være både en præsident og en udenrigsminister. De to personer blev udpeget i slutningen af 2009. Det er belgieren Herman van Rompuy og Catherine Ashton fra Storbritannien. De er udnævnt for en periode af to et halvt år, men kan få stillingen forlænget, så de ialt sidder for en periode af fem år. De to personer var forholdsvis ukendte, men netop derfor har de måske kunnet få et betydeligt spillerum.
De er udpeget af Det Europæiske Råd, som ikke må forveksles med Ministerrådet, der tager sig af EU’s daglige forretninger. Her vil man fortsat have et formandskab, der skifter hvert halve år. Der lægges dog i traktaten op til, at denne ordning kan blive ændret.
Parlamentet bliver det vigtigste
EU-Parlamentets stilling bliver også styrket med Lissabon-traktaten – på flere punkter.
Hvor Parlamentet før i tiden blot skulle godkende den person, som Ministerrådet indstillede til at være formand for Kommissionen, skal det efter Lissabon-traktaten stemme om ham eller hende. Og hvis kandidaten ikke får et flertal af de afgivne stemmer, skal der indstilles en ny kandidat af Det Europæiske Råd.
Denne Ændring giver Parlamentet øget indflydelse på valget af Kommissionens formand, hvad man formentlig vil opleve ved de kommende valg.
EU-Parlamentet får også en afgørende rolle med hensyn til udformningen af EU’s budget. Hvor Ministerrådet hidtil har truffet den endelige beslutning om alle de udgifter, der er nødvendige for EU’s almindelige drift – de obligatoriske udgifter – får Parlamentet nu den endelige afgørelse over hele EU’s budget.
Endelig får Parlamentet en langt stærkere stilling på det lovgivningsmæssige område.
Indtil nu har Ministerrådet truffet den første beslutning om alle Kommissionens lovforslag. Parlamentet har derefter kunnet søge at ændre Ministerrådets beslutninger.
Med Lissabon-traktaten bliver det omvendt.
Nu skal Parlamentet starte med at tage stilling til Kommissionens lovforslag, hvorefter Ministerrådet kan tage stilling til dem. Begge parter har fortsat mulighed for at forhindre vedtagelsen af et forslag, og de kan som hidtil søge at opnå enighed i et forligsudvalg, der rummer lige mange medlemmer fra Parlamentet og Ministerrådet. Men den ændrede rækkefølge har mere end symbolsk betydning. Den antyder, at Parlamentet er vigtigere end Ministerrådet, på samme måde som Underhuset i London er vigtigere end Overhuset. Det har selvsagt også betydning, at Parlamentet er først om at behandle et lovforslag. Det giver mulighed for at gå mere i detaljen, end man kan i dag.
Danmarks stilling svækkes
Danmark har ikke megen magt i EU i dag ”“ og havde det heller ikke før den 1. december 2009. Men vi havde dog nogen indflydelse. Det gjaldt først og fremmest i Ministerrådet, hvor vi efter Nice-traktaten af 2003 havde 7 af de ialt 345 stemmer. Samtidig havde vi en vis mulighed for at forhindre lovforslag, som var til skade for danske interesser. Det kunne vi gøre, hvis vi sammen med andre lande kunne samle de 88 stemmer, der var nok til at forhindre gennemførelsen.
Efter Lissabon-traktaten skal vi enten samle hele 156 stemmer eller 12 andre lande for at forhindre et sådant lovforslag. Et forslag kan nemlig efter Lissabon-traktaten vedtages med 15 af de 27 landes tilslutning, hvis det opnår over 55 procent af de 345 stemmer og støttes af lande, der repræsenterer 65 procent af befolkningerne.
Samtidig har Ministerrådet, hvor den danske regering er repræsenteret, tabt indflydelse til EU-Parlamentet, der som nævnt både har det sidste ord med hensyn til EU’s samlede budget og er kommet til at spille en central rolle i EU’s lovgivning.
Og i Parlamentet har Danmark kun 13 medlemmer – 1,7 procent af det samlede antal.
Et endnu uafklaret problem er, om vi vil blive ved med at have en kommissær. Ifølge Lissabon-traktaten skal Kommissionen fra 2014 kun bestå af 18 medlemmer, og det vil med 27 medlemmer betyde, at vi mister vores plads i hver tredje periode. I forbindelse med Irlands anden folkeafstemning blev der ganske vist afgivet et løfte om, at hvert land skal blive ved med at have en kommissær, men så længe traktaten ikke er ændret – f.eks. i forbindelse med optagelse af nye medlemslande – består der usikkerhed om sagen.
Det siges ganske vist i Lissabon-traktaten, at der ikke skal gøres forskel på små og store lande i denne sammenhæng. Men en begrænsning af antallet af kommissærer vil nødvendigvis ramme små lande som Danmark hårdest. Lande som Tyskland og Frankrig vil man altid tage hensyn til, hvad end de råder over en kommissær eller ej.
Det er heller ikke sikkert, at de danske regeringer vil kunne blive ved med at bestemme, hvem der skal være den danske kommissær. I Nice-traktaten står der, at Ministerrådet skal indstille kommissærer i overensstemmelse med hvert enkelt medlemslands indstilling. I Lissabon-traktaten står der blot, at Kommissionens medlemmer skal vælges blandt medlemsstaternes statsborgere.
Som nævnt har et topmøde i EU udpeget Catherine Ashton til at være EU’s udenrigsminister. Hun får dog ikke denne titel. Hun kaldes “Højtstående repræsentant”, og hendes udenrigsministerium hedder “Tjeneste for EU’s optræden udadtil”. Det sker af hensyn til visse medlemslandes sarte følelser.
Men den “højtstående repræsentant” får betydelig indflydelse. Hun bliver fast formand for de møder i Ministerrådet, som udenrigsministrene deltager i, og hun bliver samtidig fuldgyldigt medlem af Kommissionen med ansvar for udenrigspolitiske spørgsmål. Og hun kan få gennemført sine forslag inden for udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvis der er et kvalificeret flertal for dem.
Folkene i hendes “ministerium” vil bestå af embedsmænd fra EU’s generalsekretariater samt fra medlemslandenes udenrigsministerier.
Dette organ har lige så lidt som den “højtstående repræsentant” nogen fastlagt magt. Men det vil utvivlsomt spille en rolle, at EU nu får sagkyndige til at vurdere den udenrigspolitiske situation. Det havde Ministerrådet ikke, da det i 1991 anerkendte Slovenien og Kroatien som selvstændige stater og dermed satte den jugoslaviske borgerkrig i gang.
Den “højtstående repræsentant” og hendes embedsmænd kommer også til at spille en rolle, fordi EU efter Lissabon-traktaten kan optræde som “juridisk person”, hvilket vil sige, at organisationen kan optræde som en stat i internationale forhandlinger.
Militæret skal styrkes
Men det hjælper ikke EU, at man får en udenrigsminister og et udenrigsministerium, hvis ikke de får muskler at spille med.
Det så man under borgerkrigen i Jugoslavien. Når det lykkedes at få afsluttet den krig, som EU selv havde været med til at sætte i gang, skyldtes det udelukkende, at USA satte sit militær ind. Det var ydmygende for EU
Derfor traktatfæster man det europæiske agentur for forsvarsmateriel, forskning og militær kapacitet, der blev oprettet af EU’s Ministerråd i 2004 – allerede inden dets oprettelse var vedtaget i en traktat. Agenturet skal gøre det muligt for medlemslandene at samordne deres våbenproduktion og få “forbedret deres militære kapacitet”. Traktaten stiller nemlig krav om, at medlemslandene gradvis udbygger deres militær. Og agenturet vil kunne stille krav om, at dette skal ske, selvom de enkelte medlemslande fortsat bestemmer, hvordan deres militær indrettes.
EU skal kunne fastsætte straffe
På det retspolitiske område går man endnu videre. I øjeblikket er kun grænsekontrol, asyl og indvandring lagt direkte under EU, mens politi og strafferet stadig afgøres af medlemslandene i fællesskab. Denne forskel ophører med traktaten. Bortset fra enkelte “følsomme områder” – familie- og arveret samt legal indvandring – bliver der overalt tale om afgørelser med kvalificeret flertal.
Inden for strafferetten gælder det ganske vist kun “kriminalitet af særlig grov karakter, som har en grænseoverskridende dimension”. Men listen over de kriminelle forbrydelser er lang. Den omfatter således terrorisme, menneskehandel, seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet. Og hvis Ministerrådet finder, at listen bør udvides, kan det gøre det, hvis der er enstemmighed for tanken.
En logisk følge af EU’s udvidede rettigheder er, at der skal kunne oprettes en europæisk anklagemyndighed -igen under forudsætning af, at der er enstemmighed for det.
I første omgang skal anklagemyndigheden kun beskæftige sig med lovovertrædelser, der skader EU’s finansielle interessere. Men Det Europæiske Råd kan udvide anklagemyndighedens virkeområde.
Den danske retsundtagelse
I første omgang berøres Danmark ikke af disse dramatiske ændringer af EU’s retspolitiske rolle. Den danske regering tog jo i december 1992 i Edinburgh et forbehold med hensyn til retspolitikken, der fik følgende udformning:
“Danmark vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige og indre anliggender på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union.”
Denne mærkværdige formulering afspejler ikke, hvad de danske vælgere fik at vide, da de skulle stemme om Maastricht-traktaten for anden gang. Men indtil nu er den taget alvorligt af både den danske regering og EU’s myndigheder. Begge parter ved nemlig, at man ikke kan afskaffe det retspolitiske forbehold uden at afholde en folkeafstemning.
Derfor er den danske undtagelse indtil nu hver gang blevet anført i nye traktater.
Efter at Lissabon-traktaten er vedtaget, vil vi uden tvivl blive udsat for et kraftigt pres for at få forbeholdet fra 1992 afskaffet. Men som unionsmodstandere bør vi gøre alt, hvad vi kan for at bevare denne undtagelse – netop fordi vi ikke kan forvente ret mange folkeafstemninger i fremtiden.
Regeringen og de EU-venlige partier i Folketinget vil uden tvivl hævde, at det vil give store problemer for de danske embedsmænd, hvis undtagelsen bevares. Men hertil er vel kun at sige, at de så burde have tilladt vælgerne at stemme om Lissabon-traktaten. Og den retslige undtagelse er et vigtigt våben mod de misbrug af retssystemet, som vi risikerer at se fra EU’s side i de kommende år.
Den militære undtagelse
Også i militærpolitiske spørgsmål har Danmark en særstilling i kraft af et forbehold, som dog har en noget snørklet formulering
“Stats- og regeringscheferne tager til efterretning, at Danmark efter opfordring fra Den Vesteuropæiske Union (WEU) har fået status som observatør i denne organisation. De noterer sig også, at intet i Traktaten om Den Europæiske Union forpligter Danmark til at blive medlem af WEU. I overensstemmelse hermed deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gennemførelsen af afgørelser og aktioner inden for Unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet, men Danmark vil ikke hindre, at der udvikles et snævrere samarbejde mellem medlemsstater på dette område.”
Omtalen af den Vesteuropæiske Union har i dag kun historisk interesse. Den hang sammen med, at Frankrig og England ikke kunne blive enige om udformningen af et fælles EU-militær. Derfor lagde man opgaven ind under WEU.
I Lissabon-traktaten er der ingen vaklen. I artikel 42 kan man blandt andet læse følgende:
“Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den sikrer Unionen en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler. Unionen kan anvende disse i forbindelse med opgaver uden for Unionens omåde med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed i overenstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt…
Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik omfatter gradvis udformning af en fælles EU-forsvarspolitik. Denne vil føre til et fælles forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom….
Medlemsstaterne stiller civil og militær kapacitet til rådighed for Unionen til gennemførelse af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik med henblik på at bidrage til opfyldelsen af de mål, Rådet har opstillet…
Medlemsstaterne forpligter sig til gradvis at “forbedre deres militære kapacitet.”
Dette suppleres med oprettelsen af Det Europæiske Forsvarsagentur, hvis officielle navn er “Agenturet for Udvikling af Forsvarskapaciteter, Forskning, Anskaffelse og Forsvarsmateriel”. I traktaten står der direkte, at dette agentur skal “bidrage til fastlæggelse af målene for medlemsstaternes militære kapacitet og vurdere, om de kapacitetstilsagn, som medlemsstaterne har givet, overholdes”.
Hvis Danmark opgiver sit militære forbehold, må man forvente, at der vil blive lagt et stærkt pres på os for at forøge vores forsvarsudgifter.
De var i 2009 cirka 21 milliarder kroner, hvad der svarer til omkring 1,2 procent af det danske bruttonationalprodukt. Til sammenligning brugte både England og Frankrig over 2,5 procent, og NATO har anbefalet sine medlemslande at bruge mindst 2,0 procent.
Det er vel næppe urealistisk at regne med, at vores militære udgifter vil komme til at stige med en halv snes milliarder kroner, hvis vi går med i det militære samarbejde.
Charteret for menneskerettigheder
I den forkastede EU-forfatning havde man inddraget det charter for menneskerettigheder, som var vedtaget på topmødet i Nice i 2000, men som i første omgang ikke var juridisk bindende.
Tanken om at gøre charteret til en del af EU’s grundlov mødte dog så megen modstand, at man har fjernet det i Lissabon-traktaten.
Det betyder dog ikke, at charteret er ude af billedet. Tværtimod fastslås det i traktaten, at de rettigheder, friheder og principper, der er fastlagt i charteret, har samme juridiske værdi som traktaterne.
Det har fået den engelske regering til at tage et forbehold. I en protokol står der, at hverken EU’s domstol i Luxembourg eller nogen engelsk domstol må kunne afsige kendelse om, at den engelske regering ikke overholder reglerne.
Et sådant forbehold har den danske regering ikke taget.
Charteret er dybest set meningsløst, eftersom Den europæiske Menneskeretsdomstol i Strasbourg i forvejen opfylder de opgaver, som charteret hævdes at skulle opfylde. Man fristes til at tro, at EU bevidst søger at undergrave Strasbourg-domstolen. I hvert fald kan det skabe problemer, hvis domstolen i Luxembourg mener noget andet end domstolen i Strasbourg.
EU-retten får stadig forrang
Et andet punkt, som er taget ud af Lissabon-traktatens tekst, er ordene om EU-rettens forrang. Det havde i Forfatningstraktaten følgende ordlyd:
“Forfatningen og den ret, der vedtages af Unionens institutioner under udøvelsen af de beføjelser, der er tildelt denne, har forrang frem for medlemsstaternes ret.”
Men også her er fjernelsen uden betydning, for i en særlig erklæring godkender man EU-rettens forrang, sådan som EU’s domstol hidtil har praktiseret den.
Domstolen fastslog allerede dette princip i 1964 i sagen Costa mod Enel, men det har aldrig før været skrevet direkte ind i en traktattekst. Sagt på en anden måde: Før kunne man diskutere, om EU’s love og bestemmelser gik forud for den danske lovgivning og den danske grundlov. Efter at Lissabon-traktaten er blevet vedtaget, er der ingen diskussion.
Efterspillet til traktaten
Lissabon-traktaten blev oprindelig kaldt Forfatningstraktaten, som åbenlyst og utvetydigt tilsigtede at skabe en egentlig grundlov for EU. Traktaten blev vedtaget i 2004 af et topmøde, men blev afvist med et stort flertal ved folkeafstemninger i Frankrig og Holland. Det kunne have fået EU’s ledere til at ændre traktaten, men de nøjedes med at lave ændringer på mindre væsentlige områder og anbringe omstridte spørgsmål i protokoller i stedet for i selve traktaten. Da protokoller har samme retslige gyldighed som en traktat, var traktaten reelt uforandret.
EU’s ledere vidste, at det ville være nærmest umuligt at få skabt flertal for traktaten, hvis flere lande havde folkeafstemning om den. De indgik derfor en aftale om, at de ikke ville tillade en folkeafstemning om traktaten. Det eneste land, hvor der herefter blev holdt folkeafstemning, var Irland, hvor en dom ved irske højesteret kræver, at alle væsentlige ændringer af traktaten skal til afstemning.
I første omgang stemte irerne nej, men den irske regering fik holdt en ny afstemning, hvor der blev etableret en enorm kampagne for, at irerne skulle stemme ja. Og det gjorde de så den 2. oktober 2009, hvorefter traktaten kunne træde i kraft.
I Danmark har en gruppe borgere med professor Ole Krarup i spidsen anlagt en sag mod regeringen for overtrædelse af den danske grundlov, hvorefter enhver overladelse af suverænitet, der sker i nærmere bestemt omfang, skal til folkeafstemning, hvis færre end 150 medlemmer af Folketinget stemmer for den. Det er imidlertid lykkedes regeringen at få forhalet sagen så meget, at der næppe vil blive truffet en afgørelse før engang i 2011 eller 2012. Og til den tid kan man ikke ændre traktaten, selvom et flertal af vælgerne stemmer nej.
Hvis afstemningen holdes, vil den derfor blive afholdt på spørgsmålet om, hvorvidt de danske vælgere ønsker, at vi skal være medlem af EU- eller vi skal gå ud.
